低空空域改革的“四川经验”

——四川省低空空域改革试点助力省内通航产业发展

编者按：

近年来，通航的春天即将到来已经成为行业内外的共识。民航局作为行业主管单位，专门成立通用航空工作领导小组，确立“放管结合、以放为主”的管理理念，出台百余项改革措施，着力破除制约我国通航发展的体制机制性障碍，为通航产业发展带来前所未有的历史机遇。同时，通航产业具有的产业链条长、覆盖范围广、带动作用强等特点，又有着十分广阔的市场前景。面对如此庞大的通航市场，全国各地迅速掀起发展通航产业的热潮。其中，四川省的低空空域改革试点最为瞩目。

四川省地域辽阔，资源富集，是军工大省、农林大省、旅游大省，发展通航产业的潜力巨大、优势独特。通航产业要实现跨越式发展，低空空域的开放成为一个重要的先决条件。

2017年初，四川省抓住以军民融合为核心内容的全面创新改革机遇，发挥在通航发展方面的优势，积极争取成为低空空域管理改革试点。2017年12月，国家空管委批复四川省试点方案，同意在四川省境内开展低空空域协同管理试点，这是我国自改革开放以来空域管理体制创新的一次重大突破。经过一年多的时间，四川省低空空域改革试点工作效果初显，也进一步促进了四川省通航产业的发展。

汇聚各方力量 成立全国首个低空空域协同管理运行中心

要大力发展通航产业，汇聚各方力量，实现协同发展是有效途径。2017年12月，四川省获得批准成为全国首个开展低空空域协同管理试点省份。根据国家空管委批复要求和四川省委省政府工作安排，低空协同管理试点工作于2018年2月正式启动。很快全国首家省级低空空域协同管理机构——四川省低空空域协同管理委员会办公室——组建成立，建立了全国首个低空空域协同管理运行中心。

低空空域协同管理运行中心坚持以满足通航用户需求为出发点，采用“点、线、面”结合的方式，注重优化低空空域结构，低空空域划设由以往的“远偏、小散、孤立”向“满足需求、连点成片、互联互通”转变。2018年底，其在成都平原划定了“四点、三片、一通道”的首批试点空域（“四点”即洛带、都江堰安龙、崇州和彭山起降点，“三片”即都江堰—崇州、洛带、彭山试验片，“一通道”即洛带—彭山低空目视通道）。该空域为非管制空域，通航用户不需要申请，符合准入条件的均可使用。

不积跬步，无以至千里。首批协同管理试点空域面积虽小，但体现了低空空域划设的新理念，满足了通航用户“飞得出去”“飞得顺畅”的迫切需求，为最大限度释放低空空域资源走出了一条新路。2018年12月24日，首批划出的“四点三片一通道”协同管理低空空域成功完成首飞，试点成效开始逐步显现。

四川省低空空域协同管理委员会办公室工作人员严智对记者说：“低空空域协同管理运行中心是‘军、地、民’多方集中提供管理服务的平台。这个平台功能非常强大，比如，通过四川省低空空域协同运行中心系统，只需要几步操作，就可以完成当日飞行报备。同时，该系统也可以随时掌握通航飞行器的动态，航空器驾驶员可以根据系统提供的气象、飞行服务，自主判断飞行条件，执行飞行任务。”

利用低空空域协同管理平台，低空运行安全管理手段也得到了完善：在制度层面，明确了军队、地方政府和民航管理部门在空防安全、公共安全和飞行安全方面的职责，建立健全了违法、违规飞行联合查处机制。在技术层面，广泛运用“互联网+”、大数据、等新技术，对低空用户的人员资质、航空器适航认证等信息与系统数据库作自动比对，安全风险得到有效把控；通过ADS-B、甚高频通信组网等技术手段，实现低空飞行“看得见”“叫得到”。同时，协同管理平台也可以为低空用户提供飞行情报、气象信息和告警等服务，减少飞行安全风险。

简政放权　提高通航企业运行效率

长期以来，我国通航产业的发展存在企业负担较重、行政审批环节繁杂、低空空域资源少、通用机场数量少等问题。近年来，民航局努力解决长期制约行业发展的政策性问题，先后取消和简化了一系列行政审批事项。比如，取消通航企业赴境外作业审批，鼓励更多企业“走出去”参与国际市场竞争；取消通用航空器引进备案审批，为个人和企业购买飞机、从事通航活动提供自由和便利；调整通用航空收费政策，通用航空器使用通用机场收费实行市场调节价。这些改革举措极大地激发了市场活力。

记者从民航西南地区管理局通航处了解到，近年来，民航西南地区管理局出台了《民航西南地区通用航空飞行任务审批及备案管理办法》，把12项申请材料简化为2项，明确办理时限，采用网上申请和备案的方式，提高审批效率，降低企业运营成本；编制了《西南地区通用航空管理工作手册》，统一了审批流程，使西南地区通航监管工作进一步规范化。此外，通航经营许可需要的流程也被取消，无人机经营许可、特殊飞行任务审批和通用航空经营许可证事项变更等也都采用了委托授权的方式，由通航处直接签发。

同时，在四川低空空域改革试点的进程中，四川省低空空域协同管理委员会还专门规划了低空协同管理空域作为非管制空域。严智向记者介绍，在低空协同管理空域内的飞行活动，不需要审批，符合准入条件的企业和个人均可使用。在空域使用审批方面，四川省低空空域协同管理委员会将以往通航飞行的“任务申请、空域申请、飞行计划申请”3个环节简化为“飞行计划报备”1个环节；将以往“实施前1天15时前报批”缩短为“飞行前1小时通过网络、电话、传真等多种方式报备”。低空空域协管理运行中心还统筹考虑通航“上天难”“落地难”问题，将通航用户使用野外临时起降点由以往的提前5个工作日“报批”改为提前2个工作日“报备”。

建立低空目视飞行模式　提高低空空域利用率

以往，在通用航空器的飞行过程中，即使飞行高度低，也采用传统的管制飞行模式；现在，在低空空域协同管理试点的过程中，确立了一个全新的模式——低空目视飞行，大幅提高了低空空域的利用率。

新的管理模式犹如一泉活水，为通航产业发展注入了新活力。严智表示，四川省委省政府与民航管理干部学院、国家通航重点实验室合作，借鉴世界通航飞行主流模式，通过大胆创新，改变了原有的管制飞行模式，确立了低空目视自主飞行模式。在这种模式下，基于符合低空协同管理空域准入条件的航空器，由航空器驾驶员根据飞行情报和气象信息，自行判断飞行条件，自主执行飞行任务，空中自行观察避让其他航空器及地面障碍物，并对决策和飞行安全负责。

新的模式犹如一剂强心针，为通航市场带来了新变化。严智告诉记者，在低空目视自主飞行模式下，在协同管理空域内的飞行不需要审批，只需要通报备案，这些举措简化了飞行流程，提高了低空空域利用率。未来，随着市场规模的扩大，客户的服务需求量也会越来越大，低空空域协同管理运行中心的作用将会越来越凸显。

既要管得了，更要管得好。四川省低空空域协同运行中心搭建起了“空地一体、军地联动”的联合监管新平台，破解了“低、慢、小”目标识别掌控难题。同时，四川省低空空域协同运行中心还采用云网端架构，通过云计算、分布式工作流、响应式交互、移动5G、北斗卫星导航各项新技术的运用，为通航用户提供计划报备、飞行情报和气象信息等“一站式”服务，提高了对空目标“看得见”“叫得到”“控得住”的能力，进一步强化了低空飞行动态实时掌控能力，为通航“飞得更高”“飞得更远”提供全面支撑。

在过去一年多的时间里，四川省低空空域协同管理改革试点受到了行业内外的密切关注，也赢得了广泛赞誉。截至2018年12月，四川省取得通用航空经营许可证的通航企业共计17家，占西南地区通航企业总数的40%，通用航空器的数量达317架，飞行时间约为32.63万飞行小时，起降约54.25万架次。其中，通航企业的航空器占比为29.3%,飞行小时占比为11.3%，起降架次占比为17.8%。

民航西南地区管理局相关负责人表示，接下来，中国民航将积极支持地方政府继续验证新构建的低空空域协同管理新机制和新模式，形成一整套低空空域协同管理的政策法规和标准体系，扩大试点范围，吸引更多的试点企业在现有法规框架内，大胆尝试，小心求证，取得可复制、可推广的试点成果，为国家深化空域管理体制改革积累可复制可推广的“四川经验”。（《中国民航报》、中国民航网 记者郝蒙）