16天拿下的通航“通行证”

东北地区通用航空管理改革试点记

2017年11月6日，在接到电话通知时，辽宁奥斯特通航有限公司总经理初艳丽还有些不敢相信。在外出差的她第一时间派同事来到民航东北地区管理局行政审批大厅，取回了公司的经营许可证和运行许可证。此时距离他们提交申请仅过去了16个工作日。“管理局和监管局服务特别到位，生怕你走弯路”。拿到许可证的初艳丽喜出望外。从“至少半年”到16个工作日，从“经营许可和运行许可分别审定”到“两证合一”，从8个部门参与到3个部门审定，东北地区通用航空管理改革试点成果初现。

“三个跳出”开好局

2017年2月16日，民航局正式批复在东北地区开展通用航空管理改革试点。5项具体任务，6条要求，383个字，2年时间，责任和压力不言而喻。“大家都熟悉老一套了，闭着眼睛就能做好。要改革，有担心，有顾虑”。改革之初，东北管理局领导班子面临的首要难题就是破除思想壁垒，转变观念。

怎么“破”才能实现“放管结合”？东北管理局通过多次召开通用航空管理改革试点工作讨论会、部署会，以“三个跳出”的思路开始了具体部署：跳出东北，着眼建立一套符合我国通航产业规律和特点的规程体系；跳出运输航空，对运输航空的规章‘全部说不’；跳出民航，携手三省一市发改委和军方共同感受通航发展脉搏。

更新观念是一个持续的过程，需要自上而下、层层施力。“出了问题，按照什么标准厘清责任？”面对不同的声音，东北管理局肩负改革任务的9个专业项目组没有畏惧，立足实际，各个击破。降低准入门槛的“两证合一”工作，是他们啃下的第一块“硬骨头”。

按照“一次申请，一次书面检查，一次现场检查和验证飞行，一次发证”的流程，改革组编写了《东北地区通用航空经营许可与运行许可联合审定办法》（以下简称《办法》）。奥斯特通航有限公司是第一家用该《办法》审定的公司。在现场检查和验证飞行时，审定组开会直到次日2时。东北管理局副局长孔繁伟回忆说：“各部门意见迟迟无法统一，过程十分激烈。”《办法》突破原有规章条款共18项，有人提出相关文件不逐一检查，会留下安全隐患。改革组就一一举例说服，合法合规的文件不需要重复检查。“人的惯性思维是最难改变的”。东北管理局通航处处长许天牧给记者举了一个例子，“当时有一位监察员问我，不检查航空器性能手册，怎么知道企业翻译得是否准确？我回答他，我们要做程序监察员，而不是技术监察员”。

在摸着石头过河的过程中，东北管理局得到了民航局的悉心指导和大力支持。对于需要突破现行法律法规和民航规章条款的试点问题，民航局派员解决，及时答复。奥斯特通航有限公司审定的报告更是得到了民航局局长冯正霖和副局长李健、王志清的肯定。

虽然在突破规章、放与不放的具体问题上举步维艰，但经过一次又一次思考与争辩，通用航空管理改革的共识在东北地区凝聚起来了。不论是东北管理局的各个部门，还是参加领导小组的东北空管局、军方代表，大家心齐气顺，协力改革。

告别“保姆”迎接“医生”

从业十几年，沈阳天翔俱乐部有限公司副总经理张永楠是一位“老通航”了。天翔俱乐部是《办法》实施后提出申请的第3家公司。对这次改革带来的变化，张永楠体会得特别深。在申请阶段，有了东北管理局提供的“清单+范本”，“就算是一个对通航什么都不懂的人，也能按步骤完成申请。”张永楠说，“局方现在对企业的态度，不是硬性要求，是帮助校正。从强制性变为了建议性，让企业用自己的思路来管理运营。给了企业更大的空间，赋予了企业更多的责任。”

张永楠的体会，正是东北管理局此次改革想要达到的目的。“全部说不”之后，是事前、事中、事后“全部放开”。《东北地区通用航空运营人运营分类监督管理办法》经历了20个版本的修改，每一版都是一次推翻、形成，再推翻、再形成的艰难过程。

通过“放权给市场、让权给地方政府、分权给企业”，分类管理办法重新定义和划分了通航运行种类，改变了过去“保姆式”的监管模式。让监察员从大量简单重复的工作中解脱出来，从保姆变成医生，完成监管资源再分配。2017年12月29日，按照第20版分类管理办法，东北管理局编制了年度监察计划，监察员的工作量明显减少了，企业感受到了改革带来的新变化。一些安全情况比较好的企业，他们5年才进行一次现场监管。

过去是监察员无处不在，现在是规章无处不在。将不安全事件调查权让给企业，就是一个重要进步。按照分级分类的理念，只要不亡人，企业就可以自查、自改、自报，管理局不再参与事故征候调查。目前，两家通航企业已分别进行了通用航空事故征候的自我调查。在调查过程中，他们主动查找问题，积极整改。以前的调查因为面临处罚，企业不敢说真话；现在管理局全权信任企业，企业的思路也转变了，在安全管理上更卖力气了。

赋予责任也提高能力

在东北管理局，记者看到了管理局为企业精心编制的运行手册和经营管理手册模板。张永楠告诉记者，这个模板的优点是“有目录，有建议，有解释，无审查”。管理局的“放手”，有科学方法，有明确底线。这个“底线”，就是为企业服务，帮助企业提高安全运营能力。以事故征候调查为例，通用航空器没有黑匣子，事故原因调查难度很大。将不安全事件调查权还给企业后，东北管理局支持中国飞龙和北大荒通航在飞机上试装了通航综合数据记录器（GAIDR），通过这种方式记录飞行数据；管理局还帮助企业培训专业的事故调查员，让企业有能力担负起自查的责任。

人才不足是制约通航发展的一大短板，尤其是复合型人才。为此，东北管理局制订了通用航空人才培养方案和编写了教学大纲，与沈阳航空航天大学举办了两期培训班，广受通航企业欢迎；将通航单位纳入民航中小机场专业人才培训项目，去年，已经有13名企业管理者参加了培训；针对一些飞机少、体量小的企业，东北管理局鼓励培养复合型人才，比如飞行员可以同时考取机务执照。

在东北管理局看来，试点的责任就是要努力试、全部试。东北管理局努力争取空军、三省一市发改委的理解和支持，将他们纳入到了改革试点工作领导小组中。通过长期的交流沟通，军方给予了突破性的政策支持。在得到军方书面批复下，东北管理局建立了黑龙江省低空服务站。飞行个人和企业都可以直接通过服务站进行飞行计划申请，还可以享受航空情报、航空气象、低空监视等服务。

目前，通航不安全事件委托调查已经在全行业推广，为通航企业加装数据记录仪，经营许可和运行许可联合审定办法也很快就能在全行业中得到推广“。我们的改革任务，还有相当一部分只是落在文字上，必须经过充分的验证，确保实实在在，不掺杂虚。归根结底，试点成果还是要交给市场去检验的。”东北管理局局长崔晓峰说。

在东北，民航局5项改革任务已成果初现，而“5+N”的通航改革没有尽头。（《中国民航报》、中国民航网 记者韩磊）

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《中国民航报》评论：最是“放手”显担当