打铁还需自身硬，只有不断提高供给质量，不断满足人民日益增长的多样化、个性化的需求，逐步解决供给不充分不平衡的矛盾才能适应新时代对通航的需求，才能取得可持续的发展。民航行业管理部门应为通航的创新提供制度、政策等支持，加快推进分类管理，放宽对非载人和非经营性飞行活动的限制，让通航企业能够提供更加灵活和符合市场需求的产品。通航企业应大力创新，增加供给种类和提高供给质量，不断满足新时代人民对通航的需求。

近年来，我国通用航空业发展取得了一系列可喜的成就。2016年,全国通航企业达到320家、在册航空器达到2096架，完成通航飞行76.5万小时，较2012年分别增长了119.2%、58.8%和47.9%。我国通用机场达到300余座。

但通用航空业发展仍面临一些挑战，发展不平衡不充分的问题尚未解决、发展质量和效益还不高等问题在通航领域也不同程度的存在。

通用航空发展面临的挑战

（一）通用航空“飞起来”的需求与空域资源供给的不平衡不充分

当前通航“飞起来”的需求日益旺盛，“飞起来”的愿望日益迫切。国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出要扩大低空开放，实现3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接。但由于低空空域管理涉及面广、情况复杂，进展缓慢，空域资源的有效供给不充分，现有空域资源的供给也存在不平衡的问题。如目前划设的监视空域和报告空域多在通航飞行需求较少的边远山区等不发达地区，在通航飞行需求旺盛的发达地区划设得却比较少。

（二）通用航空“热起来”的现状与法规供给的不平衡不充分

随着国家一系列政策红利释放，通航已经“热起来”了。但由于没有独立的通航法规体系，参照或套用运输航空法规管理通航的现象比比皆是，导致通航企业运营成本过高，通航市场活力不足，专门针对通航的法规很少。在现实运营中，通航企业往往被“大运输”规章绑住了“手脚”，无法快速应对市场需求的变化。

如通航市场对CCAR-91部空中游览的需求是否可在不改变现有条件的情况下延长飞行的半径；又可否在40公里半径内从A点起飞在B点降落然后再飞回A点，这就可以在几乎不增加企业成本的情况下载运两批游客。而目前这些都要按CCAR-135部进行审定，这会大大增加企业的运营成本，从而使企业无法从中获益，进而失去供给的动力。

（三）通用航空“热起来”的现状与行业治理能力的不平衡不充分

随着民众需求日益增加和差异化，公共管理日渐复杂，民航也呈现出“碎片化”的公共管理。首先，民航行业管理部门对通航的管理职能分散在各个业务部门，形成了专业分工、条块结合的管理模式，容易导致多头管理，政策不协调。其次，民航行业管理部门主要是为服务公共航空运输而设立的，将大部分精力放在公共航空运输的“主业”上，通航只是其“副业”，自然重“主业”、轻“副业”，这就必然导致对通航的管理和服务无法跟上通航发展的脚步。再次，民航行业管理实行三级管理的架构，在监管局一级没有设置专门的通航管理部门，由相关处室的监察员兼职负责通航的监管，人少任务重，加上现有安全规章很多没有针对通航的专门条款，为了避免监管责任，存在套用“大运输”规章管“小通航”的做法。这种监管方式既降低了监管效能，也制约了通航发展。

（四）通用航空“飞起来”的需求与保障资源供给的不平衡不充分

现有通用机场数量不充分，分布不平衡。全国仅有300余座通用机场，为美国的1/60。其中颁证的通用机场仅有76座，通用机场的供给不充分。颁证的通用机场主要分布在华东、中南和华北地区。而运输机场平时保障运输航空的压力已经很大，供通航使用的时间很少。国内飞行服务站的建设未形成规模，没有完善的FBO，气象服务、导航监视服务等通航保障服务提供不充分。通航人力资源不足。以飞行员为例，通航飞行员仅有7300多人，占民航飞行员总数的14.4%，且由于收入、工作环境等仍在流失。

（五）人民对通用航空的新需求与通用航空供给的不平衡不充分

十九大报告指出，人民对美好生活的需要日益增长。对通航的需求也日益多样化、个性化。这催生了应急救护、低空旅游等通航新产业，这些正是盈利能力较强的消费型应用领域。但国内通航企业目前还主要集中在飞行执照培训和传统作业上，企业自身创新能力不强，产品整合开发能力弱，满足人民日益增长的美好生活需求能力不强，通航产品供给不充分不平衡，供给质量还不高。如自2014年起，我国在境外学习飞行驾驶的学员已经超过境内飞行培训学员人数，每年向国外支付的飞行学费超过10亿元，而国内民营航校却“吃不饱”，经营困难。

通用航空发展应对之道

（一）大力推进低空开放

我们把发展通航放在以人民为中心的新高度，全面深化低空空域管理改革。推进低空空域开放，优化划设空域，简化飞行任务审批流程，加快推进FSS等低空空域航行保障体系建设，提高通航飞行申请的效率，破除“上天难”困局。

（二）抓紧建立适合通用航空发展的法规体系

必须加快推进通航的立法、修法，建立中国特色社会主义通用航空法规体系。

按照“放管结合、以放为主”的通航安全发展思路，梳理现有通航法规，将过高过严的条款进行调整，将不切合实际的条款进行删除。建议推动《民航法》的修订，修订、出台《国务院关于通用航空管理的规定》，从基本制度、空域管理、机场保障、运行监管、适航审定、安全保卫、经济监管和无人机管理等方面进行修订，为通航发展提供全面的法律保障。建议进一步降低通航运行标准，尽可能降低通航运行成本。

（三）建立大通航管理模式

要统筹考虑通航管理机构的设置，科学调整相关职能和职责，建立更加适合通航发展的管理体制。

建议民航行业管理部门整合现有通航管理职能，建立“大通航”管理模式，设立一个专门的部门来推动通航发展。该部门应囊括所有职能部门的通航管理职责，目的是建立形成合力，避免目前多头管理造成的政策不协调，将发展通航上升为该部门的“主业”。在监管局一级设立通航处以对口做好通航工作。组建通航专业监察员队伍，涵盖现有经济和安全类专业，为通航发展提供更专业、更有针对性的服务。建立统一的通航管理平台，将现有分散的通航平台整合为一个平台，使通航企业可以通过一个平台完成相关工作。由民航行业管理部门牵头编制一本《公民和法人从事通用航空指南》，帮助单位和个人顺利进入行业。

（四）加大通用航空保障资源的供给力度

积极促进以通用机场建设为核心的通航保障资源供给，提高供给质量，建立数量充分，布局平衡的通航保障体系。建议进一步简化通用机场审批程序，鼓励支线机场开展通航业务。加快固定运营基地、飞行服务站建设，努力为通航发展提供坚实的基础保障。

同时我们要积极推进通航教育，大力培养通航人才。在支持现有民航院校加大通航人才培养力度的同时，大力支持飞行员驾驶学校开展职业技能教育，专门研究出台对这类学校的扶持政策。让更多的人学飞行、开飞机，夯实通航发展的基础。

（五）增强通用航空的创新力和竞争力

深入推进通航供给侧结构性改革，建立有利于通航发展的经济体制，增强通航的创新力和竞争力。

打铁还需自身硬。只有不断提高供给质量，不断满足人民日益增长的多样化、个性化的需求，逐步解决供给不充分不平衡的矛盾才能满足新时代对通航的需求，才能取得可持续的发展。民航行业管理部门应为通航的创新提供制度、政策等支持，加快推进分类管理，放宽对非载人和非经营性飞行活动的限制，让通航企业能够提供更加灵活和满足市场需求的产品。通航企业应大力创新，增加供给种类，提高供给质量，不断满足人民对通航的需求。（李东一 作者单位：民航广西监管局）