“我国通航短途运输发展外部条件趋好、各地发展热情高涨，但实际效果距离预期仍有不小差距，主要原因是没有厘清两个问题：一是通航短途运输由谁主导，即实施主体是谁；二是通航短途运输究竟如何发展，即采用哪种操作模式。”

通航短途运输具有小机型、小航线、小航程的特点，天然具有基本航空服务属性，是解决大多数偏远地区、交通不便地区基本出行需求的理想方式。通航短途运输的发展得到中央和地方政府的高度重视。国务院对于民航发展最重要的两份文件《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）和《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号），明确了发展通航短途运输、推动基本航空服务的方针思路。民航局先后出台近70份文件支持通用航空发展，大部分与通航短途运输相关；内蒙古、山西等省区以及云南普洱、新疆库车等市县采用不同的方式发展通航短途运输，进行了有益的探索。

然而，我国通航短途运输整体规模依然较小，无论是与我国通航整体规模相比，还是与国外通航短途运输规模相比，发展程度都远远滞后。各地政府虽发展意愿强烈，但除个别地区外，更多的省、市、县还在观望，主要原因是没有厘清两个问题：一是通航短途运输由谁主导，即实施主体是谁；二是通航短途运输究竟如何发展，即采用哪种操作模式。近日，航投集团有限公司发布了《厘清通航短途运输发展事权　大力推进基本航空服务》的研究报告，对上述两个问题进行了探讨。

通航短途运输是政府事权

通航短途运输属于政府事权。是政府事权还是市场事权，要看在市场机制下，企业产生的价值能否转化为企业的收益。通航短途运输类似城市公交车，主要目的是满足基本交通服务、改善通达性，而不是企业赚钱。偏远地区居民所能承受的票价一般在300元~500元，但通航短途运输每座成本最低也在600元~800元，只靠卖票回不了本。据相关测算，通航短途运输每亏损1块钱，将为当地带来3块钱的直接经济效益或成本节约。市场调节的结果是社会有收益，企业没赚钱，导致通航短途运输没人做。所以通航短途运输属于政府事权。欧洲、美国等发达国家，以及印度等发展中国家，都将其作为政府事权。

通航短途运输属于典型的市县级政府事权。根据英国财政学者巴斯特布尔的理论，事权划分最基本的原则是受益原则，即谁受益、谁负责。通航短途运输看似连通两地、服务全省，实则服务并不均等，主要改善的是基地机场所在市县的交通条件。因此，通航短途运输更像是城市的公交车，只是运输范围有所扩大，但其服务对象和性质没有变，属于典型的市县级政府事权。市县既是通航短途运输的最大诉求者，也是最主要的受益者。正如省级政府发展运输航空，市县级政府发展通航短途运输是应有之义。

自筹模式较补贴模式更为可行

目前通航短途运输的操作模式主要有两类：一类是政府补贴的模式，包括补贴和购买第三方服务；另一类是地方政府自筹模式，即地方政府主导建立本地的通航运输企业。

政府补贴模式在运输航空领域较为常用，通常通过3年~5年的补贴来培育市场，基本实现航线盈亏平衡后补贴退出。但这种模式用在通航短途运输领域行不通。最根本的原因是通航短途运输市场公益性更强，培育难度远大于运输航空。通航短途运输与运输航空不同，其服务偏远地区，票价更低。犹如城市公交车，首先是公共服务的公益属性，其次才是提高效益的盈利属性。随着市场培育，需求增加，可能亏得更多，不是两三年的培育式补贴能解决的。同时，补贴模式相当于租房，虽然前期投入小、起步快，但也会带来很多问题。由于补贴运力不受控制，补贴停则航线停，高额补贴无法沉淀当地；政府部门不掌握运营主体的实际情况，缺乏管理抓手，一旦发生事故，对地方将会产生各方面影响。因此，补贴模式虽然可能让市场快速热起来，但一不能培育市场化运营的航线，二不能沉淀当地运力和资产，长期来看不是可行之道。

与之相比，政府自筹模式相当于政府出资建立城市公交车公司，更加符合通航短途运输的公益性特点，有利于提高主体的可控性和运营规范性，稳定航线网络、培育市场，形成资产和自主运力，让补贴资金沉淀在当地。综上所述，政府自筹模式虽前期投入大，但更利于培育市场、沉淀当地运力和资产，相比补贴模式具有一定优势。

依照主导政府不同，政府自筹模式分为省级政府自筹模式和市县级政府自筹模式。省级政府自筹模式是以省级政府直接出资建立通航短途运输企业，并针对全省的市县提供服务。其优势是集全省之力支持，平台定位高，运营更加成熟和规范。然而，省级政府主导通航短途运输，相当于省级政府为辖区各个市县注册成立“公交车公司”，并由省里直接负责运营，这引起了一些问题：一是省级政府对全省通航全盘支持，所有压力都落在省级财政，基层政府没有分担；二是如果机型选择和航线选择不合适，通航短途运输企业亏损则更加严重，省级财政压力则更大；三是省级政府利益平衡点较多，不可能面面俱到，决策复杂性较大；四是有的省份没有明确通航短途运输的服务对象，航线开通多连接省会城市，看似是通航，实则是支线航空，无法形成连接偏远地区市县的航线网络；五是省级政府在航线拓展、航班安排等方面，对市县当地市场的灵活性需求缺乏及时掌握的条件，灵活性较差。造成这些问题的根本原因，是省级政府直接执行市县级政府事权，没有充分调动市县级政府的积极性，容易导致操作成本高、效率低。

市县政府自筹模式是长远解决通航供给侧问题的可行路径。市县政府是通航短途运输最大的需求者，也是最大的受益人。由市县发起设立通航短途运输企业，是真正的需求导向，效率高、速度快。通常情况下，基层政府设立的航空公司规模较小、操作灵活，更加适应当地城市的发展。市县政府自筹模式是通航短途运输长远发展的可行途径。然而，基层政府通常财力有限，普遍缺乏资金和专业人才力量，该模式需要一定的外部支持才能走得通。

省级政府应该当好“服务员”，为市县发展“搭好舞台”。省级政府作为区域发展的组织者，应当搭建平台，针对市县政府筹建通航短途运输企业的薄弱环节做好保障工作，包括：提供资本金支持，弥补市县筹建资金不足；加强与民航监管机构、专业服务机构的全方位合作，导入专业力量；从省级层面制定和规范筹建标准、运营标准、服务标准和各项管理规范，确保市县通航公司领导有序、管理有方、安全规范；建立补贴政策体系，发挥“指挥棒”作用，引导市场良性竞争；创造好的航空氛围，提供优惠条件，吸引专业的筹建和运营团队，以及飞行员等核心人才落地和聚集，弥补通航短途运输发展的专业力量和人才短板。（李昊燃 简丹 作者单位：航投集团有限公司）