摘要：国际航空枢纽建设对作为国家西南内陆城市的成都全面推进国际化战略建设国家中心城市与加快对外开放构建设现代化经济体系具有极其重要的助推与驱动作用。成都应立足现有政策优势、资源禀赋与现实基础，坚持全球视野、国际标准建设中国西部的国际抢抓西部民航业发展的西部制高点，航空门户枢纽，深入推进“对接世界、融入全球”的“空中丝路”建设，打造新时代中国特色社会主义的现代化国际航空都市。

关键词：成都 机场 国际航空枢纽 航空产业 临空经济

2015年初，习近平总书记在对民航工作的重要批示中指出，民航业是重要的战略产业，要更好地服务国家发展战略，更好地满足广大人民群众需求。2017年9月，四川省政府与国家民航局签署战略合作协议，共同打造成都国家级国际航空枢纽。国际航空枢纽是成都积极构建现代化经济体系、实施“三步走”迈向世界城市的强大支撑，是四川实施区域协调发展战略、加快形成全方位开放格局的关键载体。成都加快国际航空枢纽建设，有利于促进成都城市国际化进程并高效融入全球核心经济圈，在国家“一带一路”建设与长江经济带战略中发挥重要的纽带作用。

一、国际航空枢纽内涵

国际航空枢纽是中枢航线网络的节点，是航空客货运的集散中心，是人流、物流、资金流、信息流的交汇点，是区位优势、设施规模、航线网络、运量规模、运营效率、综合交通和政策环境的耦合物，并且在全球机场体系中处于关键地位的机场。国际航空枢纽作为具有高效中转功能和重要组织功能的大型航空港，既是区域经济发展的新动力源和增长极核，也是城市核心竞争力与国际化水平的重要象征。优越的地理位置、巨大的航空客货流和中转需求、成熟的网络型基础航空公司成为世界级航空枢纽的基本条件。庞大的吞吐量、丰富完善的国内国际航线网络是国际航空枢纽的重要标志。2017年3月，国家发改委、民航局印发《全国民用运输机场布局规划》对枢纽机场出台了相关规定（表1），北京、上海、广州以及成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐、哈尔滨10个城市机场被定位为国际枢纽。枢纽机场的客货吞吐量、国际旅客占比、区域辐射力等是重要的指标参数，各地机场应该结合自身的区位优势、经济社会状况推进枢纽建设。

表1 国家综合机场体系对运输机场分类表

二、西部机场竞争态势

北京、上海、广州作为我国三大内地航空门户复合枢纽已经形成格局，唯独中国西部尚缺乏引领性的航空门户枢纽。近年来，西部各省市区政府都加大了对航空枢纽建设的财政支持与政策扶持，积极争取国家相关部委的发展定位、航权开放、航线资源、服务保障设施建设等政策支持与基地航空公司的机队投放、国际航线开通等枢纽投入，作为国家西部空中门户的第四航空枢纽之争越发激烈。西部5座机场比较而言（表2），成都优势愈发不明显。昆明客运量紧追成都之后，2016年昆明机场飞机起降架次已经超越成都。重庆新开国际航线、航空客货吞吐量都保持了较快增长，西安国内航线数高于成都，新疆与南航签约共建乌鲁木齐航空枢纽。同时，双流机场客货运量均进入2016年全球客货运50强，2017年已开工建设成都天府国际机场。因此，成都建设国家西部航空门户枢纽的机遇与挑战并存。

表2 中国西部主要城市民航业发展主要指标统计表（2016年）

三、成都枢纽现存短板

通过对标世界一流的大型国际航空港、对照国内三大国际航空枢纽与对表国家大型国际航空枢纽的指标体系，成都机场还有以下五个方面的差距：

（一）航线时刻与空域资源有限。成都双流机场离城区太近，目前现有驻场8家基地航空公司，并有天府航空、西南瑞祥航空、抵达航空等多家筹建中的航空公司待批。双流机场现有2条跑道，第二跑道作用发挥有限，航线时刻紧张，是否建设第三跑道待定。成都周边区域共有9个军用和民用机场，空域资源受限制，基础配套建设相对滞后，民航业发展受到制约，近两年客货运输量增长率趋缓。

（二）中转旅客比例还有待提升。国际大型枢纽的中转旅客比例一般在30%以上，如史基浦机场中转率为40%，法兰克福机场为54%，樟宜机场为35%，香港机场为32%。成都双流机场基本上是按终端机场设计的，造成机场中转保障能力不足，航班衔接时间较长，中转旅客数量与比例不高，主要以国内点对点的直达航线为主打，国际及地区航线频次稍显不足。

（三）主基地公司实力需提高。航空枢纽建设关键取决于机场方面与各基地航空公司在驻场运力、加强枢纽航线网络建设、增开国际国内航线等方面的合作力度。但目前成都主基地航空公司在机场运量中所占份额不足，且国际航线与国际客货业务量还相对较少，无法起到枢纽主导作用。按照国际惯例，枢纽建设的基地公司市场份额至少要在50%以上，而目前国航、川航两家航空公司都还有不小差距。

（四）航线网络布局需要优化。国际旅客吞吐量和国际航线的开通数量是国际航空枢纽的关键参数。丰富完善的国际航线网络是国际航空枢纽的重要标志，也是国际化大都市的重要指标。大型枢纽机场是区域性城市机场群的核心，也依托于区域性城市机场群的支撑与协同。成都机场现还未形成区域干支结合、国内国际高效衔接的覆盖全球的航线网络体系。

（五）临空产业发展不如预期。航空枢纽建设的基础在于客源地的出行能力以及空港所在地的经济发展条件。但以原有航空物流园区为基础建设的成都双流临空经济区，综合配套建设相对滞后，没有充分发挥出地面交通与机场的联动优势，空港区域的临空产业聚集效应、区域产业带动作用尚未有效发挥，基于航空产业链的现代产业体系还未健全。

四、创新发展实施路径

“十三五”期间是中西部省会城市竞争建设国家空中门户的关键时期。成都要牢牢把握多重改革利好政策的战略机遇，深入贯彻创新驱动发展战略与自由贸易试验区战略，切实抓好军民融合发展的契机，立足于建设世界坐标体系下中国西部核心中枢的发展定位，科学统筹成都“一市两场”的分工布局与协同发展，真正把成都机场建设成为中国西部“互联互通、辐射全球”的大型国际航空枢纽，使成都真正成为全球现代化经济产业体系中的关键节点、“一带一路”建设与长江经济带的主要增长极、中国深化全方位对外开放合作的重要桥头堡。

（一）健全央地联合协同共建新体制。

成都民航业发展需要地方政府创造良好环境条件，现代化航空枢纽建设也需要争取相关行业主管部门的扶持政策与支持资源。国际航空枢纽建设既涉及国家层面的发改委、空军、民航、边防海关、检验检疫等部门，又涉及航空公司、机场、空管、航油、航材等民航单位，导致在各地实际规划实施过程中出现了不易协调、发展乏力的问题。成都民航产业的管理又涉及到市政府的发改委、商务委、交委、口岸与物流办、双流航枢委、天府空港新城管委会等诸多职能部门，又形成了“多对多”复杂格局。四川省（或成都市）可效仿河南、河北、海南、云南、深圳、武汉等地成立专门的民航产业管理机构，一方面对接国家相关行业主管部门，另一方面统筹协调全省（或全市）的航空资源，强化省市政府与行业管理部门、民航企事业单位的战略合作，在空域、空管、航线网络、中转流程、综合交通等关键事项上统一思想、加大协同合作力度。特别是要争取国家相关部委在体制机制、项目审批、基础设施建设、航权安排、时刻配置、通关环境、政策配套等方面的大力支持，协力把成都国际航空枢纽打造成为中国西部联通世界、对接全球的国家门户。

（二）全面构建“双枢纽”模式航空系统。

坚持“市场主导、政府引导、协同发展”的基本方针，实施“一市两场”的“双枢纽”发展战略。坚持以最大限度地满足网络型航空公司运营需要为出发点，通过以枢纽航空的理念设计或优化中转流程、跑道、停机坪、候机楼、登机门，科学划分两机场功能，合理布局航线网络，协调联检单位提高通关效率，提高航班衔接能力，不断优化国际中转流程，既发挥双流机场的现有基础设施作用，又发展好天府机场的规划功效。成都两个机场各自构建完善”优势互补、差异发展”的枢纽航空系统，建设两机场之间中转的快速运输系统，合力构建以双流机场、天府机场为核心，西部地区干线机场为骨干，支线和通勤机场为补充的面向东南亚、欧洲、中东、非洲，辐射中西部的“双枢纽”综合体系。

（三）科学布局“一市两场”航线网络。

根据“一市两场”的市场布局和运行模式，建立健全省市政府与西部战区空军、民航西南管理局的双向多层次空域管理改革协调机制，按照建设国家门户型枢纽机场的要求，积极优化双流机场的现有航线网络，提前科学布局天府机场的航线网络，进一步强化高效的枢纽中转功能，全方位、多层次地打造航空网络体系。同时，围绕“一带一路”布局国际航空市场，按照“航班波”模式，加强与民航主管部门、空管系统、四川机场集团的密切协作，积极采用多重组合扶持新政策，加大国际航线的培育和扶持，强化与基地航空公司或国外航空公司的航线开发和项目推进，鼓励新开国际定期直飞航线尤其是战略性洲际航线，积极开辟连接国内外主要城市的联程航线和直达航线，大力支持主基地航空公司构建以成都为核心的覆盖国内、辐射欧亚、链接全球的国际国内客货运航线，增加国际航线覆盖面和国际中转比例，构建成都中枢辐射式国内国际航线网络体系。

（四）支持主基地航空公司做大做强。

航空公司是建设中枢辐射航线的主体，国际航空枢纽建设必须依托具有国际竞争力的网络型航空公司。例如，仁川机场的大韩航空、东京机场的全日空、香港机场的国泰航空、樟宜机场的新加坡航空，以及迪拜机场的阿联酋航空，其在国际市场上的竞争力明显高于国内航空公司。因此，成都必须强化战略引领，扶持基地航空公司扩大驻场机队规模，全力构建中枢航线网络，着力提升机场服务主基地航空公司的能力，增强成都两机场的区域吸引力和国际辐射力，打造市场份额占优的主基地航空公司与货运航空公司，让中外客货航空公司更好地服务于成都航空枢纽发展，这样才能构建起“一市两场、国际多直达、国内强覆盖”的航空运输体系。

（五）增强航空枢纽保障服务能力。

利用临空经济区的政策优势与自由贸易试验区的制度创新，加快双流机场和天府机场的基础设施和配套服务设施建设，集聚航空运输业的设计研发、制造维修、运营服务、地面服务等行业保障资源。支持飞机制造、空管、维修、航油航材等航空企业在空港区域扩大产能、新建公司或运营基地，探索低成本航空、公务机独立候机楼运行模式，打造有国际功能的远程值机体系，利用互联网、物联网、云计算、大数据以及人工智能等新技术升级改造航空服务保障体系，改善飞行运营管理、空域规划协调、旅客货物运输服务的业务流程以及运行效率，建立国际国内快速中转的捷运系统，提高枢纽运营效率。同时，加强空陆运输协调，推进以机场为核心的综合交通枢纽之间的互联互通，实现空、公、铁等的无缝衔接与高效换乘，积极发展国际多式联运，建立海关监管、商品检验检疫等一体化的航空货物快速通关机制和空港联动体，构建以机场为中心的“内畅外通、辐射区域、联通世界”的现代立体化综合交通体系。

（六）基于产业链构建航空产业生态体系

抓好全国首家民航科技创新示范区建设的历史机遇，瞄准世界航空科技发展趋势与前沿技术，基于航空经济产业链、价值链和创新链，以成飞、成发、中航电科、民航二所、民航飞院、川大智胜、海特高新等现有航空资源，联合具有世界影响力的航空工业、航空院校、科研院所、航空公司、航空维修企业、行业协会、航空服务保障单位等机构，有效整合与集聚国际国内民航行业资源，基于产学研协同创新原则联合共建民机设计制造、航空智能、通用航空、航电系统、商用无人机等领域国家级或省部级的重点实验室、民航技术研究院与区域性航空产业联盟，举办航空类文化会展活动及国际高端论坛，建立全国性航空科研成果孵化基地与航空科技创新创业平台，通过本地航空单位带动全球的产业资源与创新要素汇聚成都，创建汇集航空研发、航空制造、航空运营、航空维修、航空培训产业为主的具有国际竞争力的航空产业集群。

（七）促进产城融合升级发展临空经济。

深化临空经济供给侧结构性改革，充分发挥航空枢纽的集散效应，大力实施“空港+”发展战略，带动以现代物流、高端制造业、现代服务业为核心的临空产业在空港地区的集聚发展与优化升级，构建统一高效的口岸和综合保税区监管体系，创新“一带一路+临空自贸”的特色开放模式，形成布局科学合理、产业特色突出、集约节约发展、辐射作用显著的现代临空经济体系。成都“一市两场”的临空经济发展，应参照“双流学虹桥、天府学浦东”的原则实施差异化发展，以产城融合发展为理念，规划两区产业布局和基础设施互联，协调两区错位发展、优势互补，积极发展国际竞争力强、附加值高的航空产业以及知识密集型、技术密集型、资本密集型的临空指向性产业，形成以机场为中心、辐射周边区域的临空商贸、航空旅游、航空文化等高端关联产业，不断完善全方位高水平开放型经济体系，积极融入欧洲经济圈和亚太经济圈，从而夯实航空枢纽建设的本地经济基础，全面构建中国西部特色的航空港经济圈和现代化国际航空都市。（中国民航网智库专家 张洪）

（注：原文发表于四川省委《调查与决策》2017年第11期、《中国民用航空》2018年第3期）